第一届全国部分城区法院法官论坛于9月14日在西安召开，主办方为我院，来自全国不同省、自治区、直辖市的22家法院的100多名代表参加了本届论坛。
本届论坛的中心议题是“城市房屋拆迁纠纷的解决与社会的和谐稳定”。
西北政法大学科研处处长、博士生导师汪世荣教授，西北政法大学行政法学院院长王周户教授，西安市中级人民法院杜豫苏副院长应邀担任评委。论坛上，西北政法大学王丹红博士、江苏省无锡市惠山区人民法院薛雨法官、江苏省南京市江宁区人民法院梅海洋法官分别作了主题发言。王世荣教授、杜豫苏副院长作了精彩的点评。
第一届全国部分城区法院法官论坛，受到了全国部分城区法院司法协作会议各成员单位、我院的友好法院、陕西省高级人民法院、陕西省法学会、西安市中级人民法院和西北政法大学的全力支持，法官和学者积极参加，踊跃投稿，期间共征集论文53篇，涵盖18家法院65名作者。报送论文内容涉及刑事、民事、行政、执行等诸多方面，其中，综合类论文19篇，刑事类1篇，民事类5篇，行政类14篇，执行类4篇，“城中村”改造类10篇。报送的论文观点明确，见解独到，深入探讨了城市房屋拆迁及“城中村”改造中行政征用补偿、公共利益、公益拆迁与商业拆迁、公权与私权、行政权与司法权之间的关系，从立法、行政、司法等多层面剖析了产生问题的根源，提出了具有建设性和可操作性的应对意见。
与会代表一致认为，城市房屋拆迁纠纷案件逐年上升，此类案件涉及面广，矛盾尖锐，法律关系复杂，利益冲突多元化，相应的立法、司法解释不完备，法院的审理难度极大。审理好此类案件对我国和谐社会的构建有着积极的促进作用，对于平衡城市房屋拆迁中的各方利益，规范行政机关依法行政，维护拆迁人和被拆迁人的合法权益，实现公正与效率、个体利益与公共利益的统一，具有突出的现实意义。现将大会研讨和会议论文的情况综述如下：
一、城市房屋拆迁行政审判中的问题
（一）城市房屋拆迁中的行政征用补偿问题
行政征用是行政主体出于公共利益的需要，依据法律规定，强制性地取得行政相对人财产使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。城市房屋拆迁实质上就是一种对城市房屋所有人的房屋及其国有土地使用权的行政征用行为。因此，确定征用补偿的标准，对保护被拆迁人的合法权益有着重要意义。对此，有代表认为，必须尽快将征用补偿的标准由目前的适当补偿过渡到公平补偿上来，以确保利益分割初始的公正性和人权保障的有效性。对于征用及补偿制度的完善，代表认为，一是确立征用决定与补偿决定一并作出并经被征用人同意或由行政机关一并裁决通过后方可实施征用的原则；二是完善征用决定作出后的补偿程序以及司法救济途径和审查力度；三是在补偿原则方面宜作倾向公平原则的规定；四是补偿标准和范围宜明确，不能一概以被征用财物的当时市场价格确定补偿力度。还有代表认为，我国行政征用制度应以列举或排除的方法，并对公共利益作出科学的界定，实行公共利益原则与合理补偿原则有机结合的原则，通过司法介入估价，实行政府回避制度，由司法机关直接受理拆迁人与被拆迁人之间的房屋拆迁财产纠纷，从而使我国行政征用制度更加完善。
（二）拆迁案件中民事诉讼与行政诉讼的交叉及审理问题
城市房屋拆迁涉及多个利益主体，其中的法律关系较为复杂，尤其拆迁裁决本就是行政机关介入平等主体之间的民事纠纷，其中既有行政机关与拆迁当事人之间的行政法律关系，又有拆迁当事人之间的民事法律关系。在拆迁过程中，如果拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议，就先行强制拆除、损坏被拆迁人的房屋或其他财产，则属于没有合法依据侵犯他人财产所有权的行为。由于拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，拆迁人的行为是一种典型的民事侵权行为，被拆迁人有权依照民事诉讼法的规定，以拆迁人为被告提起民事损害赔偿诉讼。当然，被拆迁人此时也可以因与拆迁人未达成拆迁补偿安置协议而向拆迁管理部门申请行政裁决，由拆迁管理部门对拆迁当事人之间的民事争议作出决定，被拆迁人对裁决不服的可依法提起行政诉讼，并在提起行政诉讼时以拆迁人为第三人要求一并审理民事争议。这就出现了行政诉讼与民事诉讼的交叉、行政裁决补偿请求权与民事赔偿请求权的竞合。对此，与会代表认为，被拆迁人应对其权益的救济方式享有选择权，既可以申请补偿也可以要求赔偿，但是两种请求权不能同时主张，只能选择其一。
（三）房屋拆迁补偿安置裁决的司法审查范围
明确房屋拆迁补偿安置裁决的司法审查范围是审理好、平衡好“权力、权利、利益”的对峙与恃弈的保证与根本。对此，代表认为，人民法院应从三个方面对拆迁安置裁决的合法性进行审查：一是裁决所依据的估价报告的合法性，包括估价人的资格及估价程序是否合法；对被拆迁房屋面积和性质的认定是否正确；拆迁估价的价值标准是否准确；估价报告、估价的复核结果以及估价的技术鉴定结果有无其他的违法情形。二是裁决所适用的规范性文件的合法性，即凡适用了与上位法规定不一致的规章以下的规范性文件的行政裁决应当一律以适用法律法规错误为由予以撤销。三是裁决程序的合法性。还有代表认为，应当统一拆迁裁决行政案件的司法审查范围，在审查行政机关所作拆迁裁决是否合法时，只能就行政机关作出裁决时认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，是否遵守了法定程序以及是否具有裁决主体资格等方面进行审查，不能扩大审查拆迁裁决的前置行政行为。
（四）完善房屋拆迁听证制度，保护被拆迁人程序性权力
以听证为核心的程序性权利作为现代行政法的重要机制，其对于维护被拆迁人合法权益，规范行政权的行使，提升行政效率都有着积极的意义。与会代表提出，在城市房屋拆迁中，政府角色的准确定位已成为保障被拆迁人程序性权力的关键问题。除此之外，还应该根据程序性权利保障的基本要求，对当前房屋拆迁过程包括听证制度在内许多具体制度进行改革：一是应对拆迁听证制度进行分类，根据各自性质进行明确规定；二是扩展听证制度的适用范围，根据房屋拆迁不同的阶段即时扩展听证制度的适用范围；三是提前听证制度的适用阶段，真正使得听证成为各方利益协商的平台；四是健全完善听证制度的配套措施，使其具有可操作性，尤其是要对听证制度的组织、人事、体制、责任追究等做出全面的规定，只有这样听证制度才能真正发挥其作用。
（五）人民法院审理城市房屋拆迁行政案件的对策和建议
面对纷繁复杂的城市房屋拆迁行政案件，人民法院应从内部、外部两个体系来调整工作重心，积极应对。一方面，在法院内部要树立服务大局的意识，注重调解，积极稳妥地引入合理性审查，着重保护弱势群体的合法权益；另一方面，在法院外部，要争取党和政府的支持，形成对拆迁工作齐抓共管的工作格局；建议制定强制拆迁中突发非理性事件的处理规则和程序；建立拆迁人的责任追究机制；通过媒体做好法治宣传工作，促使公众形成对拆迁工作的正确认识，争取群众、社会对合法的房屋拆迁工作的理解和支持。
二、城市房屋拆迁民事审判中的法律问题
（一）城市房屋拆迁补偿安置合同纠纷的解决途径
拆迁补偿安置问题一直是城市房屋拆迁中的关键问题，关系着我国城市的快速发展，社会意义深远。在当前法律规定不完善，社会经济转轨的大背景下，城市房屋拆迁补偿安置合同纠纷案件数量日益增长，处理好这类案件，直接关系到社会的发展、国家的稳定和广大人民群众的切身利益。对此，与会代表认为，在现阶段，人民法院处理该类案件时，应当充分发挥审判职能作用，转变审判思维，通过利益衡量、案例指导、大调解等措施在保障个案公正、合理合法的同时促进法律适用的统一性。同时，城市房屋拆迁补偿安置纠纷的全面解决，除了健全立法指导，完善社会保障外，还在于拆迁人的合法性、补偿的公平性及其社会保障等配套措施的不断完善性。
（二）租赁房屋被拆迁的法律问题
城市房屋拆迁过程中，因租赁房屋特别是经营租房的拆迁而引起的民事案件屡见不鲜。这类案件往往财产数额较大、法律关系复杂、处理难度大，给法院的审判工作带来了新的挑战。有代表认为，被拆迁房屋的承租人，在租赁期限未满时，理应对该拆迁房屋享有使用权，并有要求拆迁人和房屋产权人返还已付租金并赔偿其损失的权利；如果房屋所有权人进行了产权调换，承租人与原房屋所有权人之间的租赁关系应当继续维持；在过渡期限内，承租人自行安排住所的，拆迁人应当支付临时安置补助费；对于因拆迁人的责任延长过渡期限的，对此拆迁人除应承担违约责任外，还应当自逾期之日起增加临时安置补助费。
（三）农宅房屋拆迁引发的离婚财产纠纷问题
在拆迁安置补偿的条件下，原本廉价的农宅拆迁，价值大大提升，致使大量涉及农宅拆迁房屋的离婚后财产纠纷案件。对此，有代表认为，人民法院在处理此类离婚后财产纠纷案件中，应重点厘清拆迁补偿的方式以及相应的计算标准，做到有的放矢。对于离婚时已通过法院的判决书或者调解书确定房屋的权属或者原、被告各自占有的房屋份额的，应在补偿费用发放后，各自享有应占份额；对于双方通过离婚协议的方式确定房屋各自占有的房屋份额或者是确定拆迁补偿款的分配，之后一方反悔的，可在一年内对分割财产向法院起诉，法院应予以受理，并在受理后，根据不同情形作出相应裁判；对于离婚时未对涉诉房屋进行划分的，应审查涉诉的被拆迁房屋是个人财产、夫妻共同财产抑或是家庭共同财产，然后做出合理判决。
三、城市房屋拆迁安置案件的执行问题
（一）城市房屋拆迁安置中的强制执行问题
城市房屋拆迁安置中的强制执行一般存在两种路径模式，即行政机关强制执行和司法强制执行。这两种强制执行在现阶段的城市房屋拆迁中都存在着一定的弊端。对此，有代表认为，首先应制定《行政强制执行法》，规范行政强制执行运用；其次应在双轨制执行模式下，严格司法强制执行的适用；再次应引入司法对涉拆迁具体行政行为合理性的实质审查；最后还应注重把握司法威慑机制的合理运用及其限度，对强制执行安置措施的落实予以必要的关注，防止因强制执行而导致矛盾的激化升级。还有代表认为，对强制拆迁制度加以重构，仅仅改变其执行的手段和方式是远远不够的，要从根本上改革房屋拆迁安置中的权力配置，要从立法的角度特别是应当从公益征收立法的角度重塑房屋拆迁制度。除了将房屋拆迁的强制执行权交给法院行使之外，公共利益的认定、公平补偿、公正程序等都是与强制拆迁制度的完善相关的重大课题，需要立法上做出相应的修正，才能从根本上解决拆迁安置难的问题及法院在实施强制拆迁过程中的困境。
（二）被拆迁人尚未实际取得的拆迁安置房能否查封的问题
在城市拆迁安置案件中，拆迁人根据与被拆迁人签订的产权调换安置协议，获得拆迁安置房的认购权，并对尚未实际取得的拆迁安置房拥有所有权之期待权，该安置房的认购权和所有权之期待权依照法律规定均可转让，但在民事案件执行中，这两种权利是否都可以进行查封和拍卖，尚需加以确定。对此，有代表认为，拆迁安置房认购权是一种财产性权利，又是一种具有优先权的债权，故其可转让，并可被法院依法查封和拍卖。而拆迁安置房本身，在被拆迁人实际取得前，只是一种权利期待，尚不具备财产性，本身并无财产内容，故在司法实践中，人民法院不能对其进行查封和拍卖。因此，在城市房屋拆迁安置案件中，涉及被安置房屋查封、拍卖问题的，必须理清被安置房屋的现状，若被拆迁人实际取得安置房屋，则直接对其采取查封冻结措施；若被拆迁人尚未实际取得，则只能查封其拆迁安置房屋的认购权。
（三）对执行当事人唯一一处房产的问题探讨
《最高人民法院关于人民法院民事执行中的查封、扣押、冻结财产的规定》规定“对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债”，该条的立法本意是要适度保护被执行人及其所扶养家属的生存权。但多数被执行人将该条理解为“唯一房产不得执行”，甚至一些执行法官也认同这一观点，造成了一大批执行案件难以执结。这种理解和做法当然是片面的。因此，是优先保护申请人债权，还是着重保护被执行人生存权的争论一直不断。对此争论，与会代表认为，应从正确界定被执行人生活所必需的唯一住房入手，着重分析可予以执行的唯一住房的特殊情况，对可执行的要严格按照程序进行，要做到充分保障被执行人的生存权和诉讼权利，严格审查、逐级审核，全程监督，依法公开执行。
四、集体土地上的房屋拆迁及“城中村”改造问题
现阶段，“城中村”改造问题已成为全国各地城市化进程所面临的共同问题。这一问题的妥善解决不仅影响着各个城市的经济发展速度，而且还影响着整个社会的和谐与稳定。一方面，“城中村”改造不仅涉及政治、经济、社会、文等化多方面因素，而且还关系到村集体、村民、政府管理部门、开发商等多方利益，其并不是简单的城市建设问题。另一方面，“城中村”改造引起的集体土地征用问题以及因征用拆迁农民房屋而引起的拆迁补偿安置纠纷也大量出现，为人民法院审理此类案件带来许多新的困扰。
（一）集体土地国有化转制问题
“城中村”改造面临的首要问题就是“城中村”集体土地使用权的变更问题，只有将集体土地使用权转变为国有土地使用权时，“城中村”改造才能顺利实现。对此，多数代表认为，要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权，而根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定，集体土地只有通过征收，才能转化为国有土地。而具体如何操作，有代表提出了“三步走”方针，第一步是实现两个转变,即农转非和撤农转居;第二步是以政府令的形式,将列入转制范围的集体土地一次性转为国有土地;第三步是按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定,对合法的土地使用权人和房屋所有权人核发国有土地使用权证和房产证,对取得合法权属证明的土地、房产在缴纳相应的税费后,允许其进入房地产交易市场。
（二）“城中村”改造中房屋拆迁补偿的法律适用问题
“城中村”改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应的补偿问题，对此，我国目前还没有同意的立法加以规制。而对于应适用《城市房屋拆迁管理条例》，还是应适用《土地管理法》的规定，也存在着较大争议。有代表认为，“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别，村民不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障，绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》，同时，“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地，也不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。因此，必须进行新的立法，或修订现行法律，使政府的改革行为合法，保障农村和农民的合法权益不受侵犯。也有代表认为，近年来，全国部分省市陆续出台的有关拆迁方面的地方性法规、规章中，也涉及到了“城中村”集体土地房屋拆迁的内容，因此，可以采用“参照法”（即参照城市房屋拆迁进行补偿）、“征地法”（即先将土地变相征收，再依国有土地上的房屋补偿）、“协商法”（即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿）中的其一或者组合的方法对“城中村”改造中的房屋拆迁进行补偿。还有代表认为，对于“城中村”集体土地的房屋拆迁补偿，应采取“参照城市房屋拆迁进行补偿”和“改变土地性质予以补偿”相结合的方式，当国有化转制后的土地上的房产再因城市化改造开发而拆迁时，则按照国务院《拆迁条例》和各地的实施细则标准，由拆迁当事人签订拆迁补偿协议。
五、暴力拆迁中的刑事责任追究问题
暴力拆迁这样的字眼时常进入人们的眼帘，接连发生的公民抵制暴力拆迁悲剧强烈冲击着民众的视线，开发商有恃无恐，地方政府态度暧昧，恐吓、威逼、停水、断电，甚至非法限制人身自由，不顾一切先推倒拆迁户的房屋再说，这些现象严重损害了百姓权益，严重影响了政府形象，严重制造了不稳定的社会因素。对此，与会代表认为，要从源头上杜绝暴力拆迁、野蛮拆迁，除了要打破官商勾结、重申公民权利外，更重要的是救济权利。一方面通过行政程序来规范权力，改变政绩考核标准等；另一方面，需要通过司法机关的中立，使公众权利在受到侵犯时，能够从司法程序中获得必要的救济，尤其是当拆迁涉及犯罪时，当祭起刑法大旗，追究其刑事责任，尽职尽责，保护公民的人身安全和合法财产权。
六、城市房屋拆迁中的其他问题
（一）公共利益的界定问题
“公共利益”作为房屋拆迁法律制度中的核心问题，对被拆迁人财产权益的保护至关重要。但是在现阶段，“公共利益”从某种程度上来说成了越来越激烈的拆迁矛盾的“遮羞布”与“保护伞”。因此，明确界定“公共利益”对规范城市房屋拆迁，保护被拆迁人合法权益意义重大。有代表认为，“公共利益”是客观存在的，可以表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求，这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别，体现在公共利益的可实现性、发展性、非营利性和法定性上。还有代表认为，“公共利益”可界定为指相关不特定大多数社会成员生存与发展的根本福利、并为确保社会和谐运转与发展所必需的整体利益。对于城市房屋拆迁而言，公共利益即是一定范围内大多数人所享有的对城市拆迁行为和谐相处所需要的整体利益。还有代表认为，我国对于“公共利益”的界定应该采用列举兼概括式，及列举概括属于公共利益的情形。
（二）公益拆迁与商业拆迁的区分问题
我国立法并没有明确区分公益拆迁和商业拆迁。但目前的城市房屋拆迁中,普遍存在着利用公益拆迁之名行商业拆迁之实的情形。对此，代表们认为，应当从法律上对公益拆迁和商业拆迁予以区分。对于公益性拆迁，国家应执行严格的征用程序和拆迁补偿安置程序；对于商业性拆迁，开发商和被拆迁人之间是平等的民事法律关系，应在平等协商的基础上确立拆迁补偿的款项、时间、安置方式等，行政部门不应过多介入属于私法调整的领域。
本届论坛的论文，紧紧围绕“城市房屋拆迁纠纷的解决与社会的和谐稳定”的议题，进行了广泛深入的交流和研讨。通过研讨，大家就城市房屋拆迁涉及到的许多问题都提出了很多富有建设性的意见和建议，发言和论文中提出的很多观点对于今后更好地做好城市房屋拆迁工作，以及城市房屋拆迁的决策、政策制定和立法以及审判、执行工作，都具有重要的参考价值。这也是我们举办法官论坛的目的之所在。
